LOS PASOS DE FRONTERA

LOS PASOS DE FRONTERA

En el mundo, el tema de los pasos de frontera es una vieja historia.

Uno de los primeros anuncios de intervención pública en los procesos de control fronterizo está registrado en las Directivas del Anexo General del Convenio de Kyoto, 1974, por las cuales señala la conveniencia de promover la simplificación y armonización de los regímenes aduaneros del mundo.

Desde entonces se recomendaba la implementación de controles fronterizos bajo modalidades derivadas de la yuxtaposición de controles, en las cuales se generarían condiciones para una administración aduanera cooperativa hasta llegar a un único control aduanero de ambos países, es decir, un control integrado.

Ocho años después, las Naciones Unidas, 1982, propicia la suscripción del Convenio Internacional sobre Armonización de los Controles de Mercancías en las Fronteras, con el objeto de reducir los obstáculos a los intercambios comerciales internacionales. Este instrumento, a la fecha, ha sido suscrito por 55 países, la mayoría de ellos europeos y solo Cuba de todo el continente americano.

Pero lo más sustantivo de los esfuerzos por facilitar el control fronterizo, viene desde 1985 como parte de un trascendental proceso de integración iniciada por los Estados de Alemania, Francia, Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo que decidieron formar la entonces Comunidad Económica Europea.  Estos países, entre otros asuntos, acuerdan mediante el Convenio de Schengen, suprimir gradualmente los controles fronterizos en sus pasos de frontera comunes.

El citado acuerdo dispuso que en aquellos pasos donde aún subsistiera el control fronterizo, el mismo se realizaría bajo la modalidad de oficinas yuxtapuestas, evitando con ello la doble parada. El control de vehículos de turismo solo sería “una simple inspección ocular” en plena marcha y los ciudadanos que viven en áreas fronterizas comunes podrán transitar libremente por cualquier punto de la frontera. Asimismo,  las autoridades aduaneras y policiales reforzarían la cooperación entre ellas para luchar contra el fraude fiscal y aduanero, el contrabando, y el movimiento irregular de capitales.  

Todo ello actualmente es una realidad, ya no solo en los cinco Estados que iniciaron el proceso de facilitación fronteriza, sino en los 28 países que hoy forman la Unión Europea. Por tanto, lo que solía ser comercio y tráfico internacional entre los Estados Miembros, se ha convertido en un comercio y tráfico interno de la Unión.

En América del Sur, aún cuando lo estamos haciendo con demora, tenemos experiencias importantes tales como del MERCOSUR + Chile, la de la CAN, y la de países de distintos bloques, que han logrado acuerdos marcos y específicos, que han facilitado la adopción del sistema de control integrado por los Estados involucrados.

Ese dinamismo se inició en 1993 cuando los países de MERCOSUR firmaron el Acuerdo de Recife y convinieron en implementar centros de control integrado en sus pasos de frontera.   Los más avanzados sistemas de control fronterizo están en ese bloque, especialmente en las fronteras de Brasil y Argentina.

En la CAN, en junio 2001, con la Decisión 502,  se acuerda implementar los Centros Binacionales de Atención en Frontera, cuyas expresiones más visibles de concreción están en los pasos de frontera que comparten Bolivia, Ecuador, Colombia y Perú.

Las experiencias de estos bloques subregionales, así como las que se vienen produciendo entre pares de países de ambos bloques, resulta una referencia sustantiva en este tema.  Sin duda, estos son hitos de un proceso acumulativo y de capitalización de conocimientos, del desarrollo conceptual y metodológico sobre el tema, así como administrativo y operativo, que se ha producido en estos últimos 13 años y que el Perú ha decidido aprovecharlo.

De otro lado, la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), soporte técnico de COSIPLAN, es otro gran espacio donde los pasos de frontera adquieren personalidad propia.

En COSIPLAN/UNASUR se ha comprendido que el desarrollo de la infraestructura es importante, particularmente cuando se convierte en condición básica de los procesos de integración económica de nuestros países, cuando permite optimizar la organización y planificación territorial, cuando promueve el desarrollo productivo y dinamiza el comercio intra regional, dándole sentido cabal al concepto de Ejes de Integración y Desarrollo (EID).

En esa lógica, con IIRSA/COSISPLAN se logró posicionar el concepto de integración, generando diversos espacios de trabajo conjunto que, entre otros, permitieron identificar 531 proyectos de integración y 31 de ellos incluidos en la Agenda Priorizada de Proyectos de Integración (API).  Sin embargo, la falta de financiamiento, de difusión, ausencia de mecanismos de seguimiento y evaluación, el débil o nulo efecto vinculante de los consensos alcanzados en IIRSA, entre otras dificultades, determinaron una baja ejecución de los proyectos mencionados.

Esas dificultades, felizmente para nuestra Sudamérica, han comenzado a superarse con el esfuerzo creciente de UNASUR y con la nueva dinámica que COSIPLAN le viene imprimiendo a los Proyectos de infraestructura y desarrollo.  Es evidente que los mecanismo mencionados constituyen una institucionalidad sudamericana mucho más fuerte que los previos, con claro respaldo político de sus más altas autoridades que generan condiciones suficientes para que sus acuerdos alcancen razonables niveles de naturaleza vinculante, en un marco de inclusión social, equidad y participación ciudadana que establece el Tratado Constitutivo de UNASUR.

En ese marco institucional y político, resulta de la más alta importancia para los objetivos del presente encuentro promover y participar activamente en el Proceso Sectorial de Integración (PSI) referido a los Pasos de Frontera.  En este campo es necesario impulsar los estudios y financiamiento que requieren nuestros más importantes pasos de frontera, actuales y potenciales, no solo en el campo de la infraestructura de control fronterizo, sino sobre todo de procedimientos y procesos de control fronterizo integrado binacional que nos aproximen a la modernidad y competitividad que el Perú requiere en el concierto sudamericano.

Los pasos de frontera son, per se, factores fundamentales de articulación de corredores y de espacios de integración.  No tiene sentido, entonces, construir  vías de primer nivel cuando los pasos de frontera que tiene que atravesar son ineficientes y precarios.  son los casos de Iñapari, Desaguadero y el Eje Vial Nº1, incluidas en carreteras de primer nivel, los pasos de frontera son verdaderos cuellos de botella que le quitan eficiencia a las vías y puentes costosamente construidos, erosionando con ello la competitividad del país.  Esta constatación resultaría suficiente argumento para que todos los pasos de frontera vinculados a los EID debieran ser parte de la API. Pero no siempre es así.

Es por ello que debemos redoblar esfuerzos para superar nuestras insuficiencias, a fin de estar en las mejores condiciones para responder a la dinámica de flujos de personas, vehículos y mercancías desencadenada por el desarrollo de nuestros países, que hoy día otorgan a nuestra región índices económicos privilegiados, ello ha dado como resultado importantes inversiones en nuestras infraestructura vial, por ello se reclama otra mirada, mucho más moderna y pragmática, conveniente a los intereses de nuestro país en su relación con la región en su conjunto.

Siendo verdad lo anterior, en el caso del Perú no debe entenderse que estamos promoviendo una proliferación de pasos de frontera en los más de 7,000 km de fronteras que tiene el Perú con cinco países vecinos.  Los 27 pasos que hoy tiene el Perú pueden ser muchos o pocos en relación a la creciente importancia del comercio bilateral por carretera y por medios fluviales, pero su atención gradual y sistemática en el mediano plazo debe ser establecido en estudios que reflejen objetivamente necesidades de habilitación y requerimientos de recursos para dicho efecto.  Dicho estudio será realizado en los siguientes meses con una Cooperación Técnica del BID.

Creciente interés

CRECIENTE INTERÉS
Los eventos que IIRSA/COSIPLAN, EL BID, SELA, FMI, etc., vienen promoviendo para abordar los temas referidos a los pasos de frontera y, en general, al desarrollo e integración fronteriza son reveladores de un creciente interés por parte de los Estados por dar respuestas concretas a la dinámica económica y social que se viene produciendo en latinoamérica como consecuencia del gradual y sostenido incremento del comercio y turismo intraregional.

En ese escenario se inscriben los esfuerzos de los gobiernos de sudamérica y organismos multilaterales con la CAN que, con su nuevo Secretario General, han iniciado un proceso de reingeniería en su estructura y alcances. 

EMPODERAMIENTO PARA HACER CONTROL INTEGRADO

Empoderamiento para hacer control integrado en fronteras[1].

El empoderamiento, para nuestro caso, tiene dos escenarios: el primero está relacionado con aquel proceso por el cual los funcionarios encargados del control fronterizo terminan haciendo suyo el mensaje de los beneficios del control integrado; y el segundo tiene que ver con el hecho de posicionar el mensaje del control integrado en fronteras en los usuarios y, también, en las poblaciones directamente involucradas.   Dos casos, donde bolivianos, ecuatorianos y peruanos hicieron uso creativo de acuerdos multilaterales, son ilustrativos al respecto:

·      Paso de frontera Desaguadero (Perú-Bolivia).  En el marco de la Decisión 502 y el correspondiente Acuerdo Específico para este paso, 4 años de prédica de las bondades del control integrado binacional dieron sus frutos.  Mientras se desenredaba la maraña de la gestión pública para la construcción del CEBAF, los funcionarios del paso fronterizo, de ambos lados, decidieron poner en marcha el control integrado, modalidad yuxtapuesta por pares de organismos, en las condiciones precarias en que operan actualmente, demostrando que los edificios grandes y bonitos no son tan imprescindibles cuando hay voluntad y convicción de hacer las cosas.  Esta actitud de los funcionarios locales, apreciada por sus jefes nacionales, es también una protesta frente a una burocracia que no termina de adecuarse a los nuevos tiempos en esta materia.

·      Paso de frontera Eje Vial Nº 1 (Perú-Ecuador).  También en el marco de la Decisión 502, los acuerdos de paz y Acuerdos Específicos suscritos bilateralmente para este paso, se puso en marcha el control fronterizo binacional bajo la modalidad yuxtapuesta. Este, como el caso anterior, es el inicio macizo de un proceso mucho mayor que llegará a la integración de procesos.  Este paso, es uno de los 4 pasos acordados por ambos países, con instrumentos del nivel de Tratados, en los cuales se implementará centros de control fronterizo tipo CEBAF con responsabilidades compartidas en diferentes modelos operativos.  Mientras en el Eje Vial Nº 1, se acordó que fuera un CEBAF de doble cabecera y yuxtapuesto por pares de organismos, en el Eje Vial Nº2, será de cabecera única con sede en el Perú, en el Eje Vial Nº 3, será de cabecera única con sede en Ecuador y en el Eje Vial Nº 4, será de  cabecera única con sede en el Perú.  Estos acuerdos son firmes y están en marcha. Queda claro, en cada experiencia abordada, que la cabecera única es, desde cualquier punto de vista, la mejor opción operativa para dos países,  por lo que la doble cabecera, conforme vaya pasando el tiempo, es un paso de tránsito hacia la cabecera única.

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[1] Empoderamiento entendido como un proceso por el cual la capacidad de los funcionarios y poblaciones directamente involucradas, destinatarias de acciones de capacitación y entrenamiento, se fortalece hasta el punto de tener domino de las circunstancias y condiciones en las que se procesan las acciones públicas en el paso de frontera.

UN BAILE DE DOS, RITMO PARA EL CONTROL INTEGRADO

UN BAILE DE DOS, NO HAY OTRA FORMA DE HACER CONTROL INTEGRADO

La gestión pública, o tercerizada, en los pasos de frontera, desde su habilitación, configura un escenario donde entran en acción dos o tres protagonistas, a eso en el Perú se le ha venido llamando coloquialmente un “baile de dos”, cuando no de tres.  Si, además, acuerdan implementar un sistema de control fronterizo, en cualquiera de sus modalidades operativas, desde las más elementales formas de control fronterizo hasta las más modernas que incluyen sistemas de control integrado, el escenario donde dos o tres protagonistas actúan se muestra mucho más claramente.

Esta constatación, que no amerita una sesuda investigación, se da en el momento de la coordinación bilateral o trilateral habilitante del paso, en el interno de los organismos que operan en el paso de cara al “otro lado”, en el conjunto de organismos de ambos países que decidieron una gestión conjunta del control fronterizo, etc.

Sobre la base de los acuerdos multi o bilaterales, se establecen mecanismos bilaterales de coordinación local, cuya composición privilegia la participación de los funcionarios locales del control fronterizo de ambos países, sin perjuicio de estar acompañados de funcionarios de mayor jerarquía, sobre todo cuando se tiene que tomar alguna decisión que no contemple las competencias ni atribuciones que les reconoce sus normas y procedimientos reglamentarios aprobados por ellos y ratificados por sus autoridades nacionales. Estos son los casos de los Comités de Coordinación Bilateral (CCB) y las Mesas Informáticas acordados entre el Perú,  Chile y Brasil, o las Juntas de Administradores (JA) acordados entre el Perú con Bolivia y Ecuador. 

CONTROL INTEGRADO, CONDICIONES PARA SU IMPLEMENTACION

CONTROL INTEGRADO: CONDICIONES PARA SU IMPLEMENTACION

INSTITUCIONALIDAD PARA LA GESTIÓN EN PASOS DE FRONTERA.

1.1.       Decisiones políticas del más alto nivel.

Parece una verdad de Perogrullo, pero a diferencia del entusiasmo sudamericano desatado por el acuerdo Schengen (1985), hoy día los retos planteados por el sostenido crecimiento del comercio y turismo bilateral y regional en Sudamérica ha puesto en la agenda política, con particular prioridad, el  tema de los pasos de frontera.  Su importancia se verifica en la creciente demanda de operadores económicos internacionales por la facilitación y, de otro lado, la preocupación del sector público por atender dicha demanda. Si esta situación es comprendida por las autoridades públicas del más alto nivel, cae por su propio peso la necesidad de adoptar decisiones del más alto nivel gubernamental.

Una intervención pública nacional en un  paso de frontera, sin un expreso respaldo político y presupuestal, no tendrá garantía de éxito, tal como se puede comprobar en la precariedad y desorden en el que trabajan los servicios de control fronterizo en la mayoría de los pasos de Sudamérica.  En ese sentido, para dar el salto hacia la implementación de sistemas de control integrado binacional, se requiere un acuerdo bilateral muy claro que, luego de su perfeccionamiento interno, se convierta en norma supranacional capaz de aligerar el peso de la normativa nacional ajena a los procesos de integración en los que se inscribe un paso de frontera.

La experiencia ha mostrado la utilidad de los acuerdos marco (MERCOSUR Y CAN) que comprometen a varios países en la necesidad de modernizar sus pasos de frontera.  Aún cuando su eficacia puede ponerse en duda, es indiscutible su condición de marco normativo que facilita la tarea de los países miembros.  Dichos acuerdos no hubieran sido posible sin decisiones políticas firmes de gobiernos que los aprobaron demostrando una visión estratégica que, no obstante la lentitud en su aplicación, permanece vigente.

La aplicación de esos instrumentos, de otro lado, supone acuerdos bilaterales para cada par de países y probablemente para cada paso de frontera. Estos acuerdos establecen mecanismos y procedimientos de acción bilateral que no necesariamente están en los acuerdos marco. Esta fue la respuesta del Perú cuando optó por los Acuerdos Específicos para cada paso de frontera en atención a su propia especificidad y modalidad operativa que los países encontraban más adecuada a esa realidad concreta.

CONTROL INTEGRADO - LENTA MADURACIÓN Y URGENCIAS DEL MOMENTO

LENTA MADURACION Y URGENCIAS DEL MOMENTO

A casi 20 años del Acuerdo de Recife en MERCOSUR, 12 de la Decisión 502 en la CAN y 10 años después del “paso deseable” descrito en uno de los trabajos de IIRSA, es maciza la  reiteración de aquella vieja conclusión que, sin desmerecer los hitos mencionados, nos recuerda que la realidad sigue siendo la mejor referencia para iniciar y terminar procesos de organización, puesta en operación y modernización  de los servicios de control fronterizo en un paso de frontera, sea cual fuere la modalidad operativa.

Así vienen mostrando las experiencias en América del Sur, donde cada paso es resultado de una  realidad concreta, de un contexto político concreto, de unos operadores concretos, de unos relacionamientos sociales concretos, etc., donde los grandes acuerdos y definiciones, siendo importantes, no constituyen un recetario y menos un pensamiento único en materia de sistemas de control integrado, mucho más aún cuando la diversidad y especificidad es denominador común en los pasos de frontera de Sudamérica.

En los últimos años, bajo diferentes formatos y con una diversidad apreciable de convocantes y organizadores, se han realizado eventos dedicados a analizar y proponer las características de una óptima prestación del servicio público de control fronterizo en un paso de frontera. En la mayoría de los casos, los mejores resultados se han logrado en el campo del diagnóstico y en la exploración de situaciones “deseables”, “modelos”, “ideales”, etc.,  convirtiéndolo en un virtual paradigma de quienes, desde el sector público y privado, necesitan contar con paso de frontera que facilite el comercio y turismo internacional.

En dichos eventos,  la convocatoria de “buenas prácticas” y “experiencias exitosas” internacionales es un denominador común, mejor aún si éstas provienen de Asia o Europa.  No es que esté mal dicha convocatoria, sino que la preponderancia que adquieren en cada evento termina dificultando o relativizando las iniciativas locales que, en consonancia a su realidad específica, podrían darle mayor agilidad y frescura a los procesos de implementación de sistemas de control integrado en frontera.     

Un reciente evento se realizó en Guatemala, marzo de 2013, con el sugestivo título de “Gestión Coordinada de Fronteras – Experiencias Regionales y Extra Regionales”. El  propósito era generar un espacio de intercambio de información y experiencias verificadas en la región y fuera de ella, acerca de la Gestión Coordinada en Pasos de Fronteras, comprendida como la acción coordinada al interior de cada organismo, entre ellos y, especialmente, entre organismos de los países que operan en el paso de frontera.  

En esa perspectiva, se procuraría alcanzar un equilibrio entre la facilitación del comercio que aspira el sector privado y la garantía de que las autoridades de control puedan cumplir su cometido.

Dadas las implicancias y alcances de dicha acción coordinada, casi holística en su concepción, y dadas también las condiciones políticas e institucionales que debieran cumplirse para alcanzar ese objetivo, era evidente que el desarrollo del evento colocaba a sus invitados frente a un reto complejo de proponer, por lo menos de concebir, una forma de intervención pública en los pasos de frontera de Centro América.

A ese efecto, casi al final del evento, se pudo recoger una definición de acción coordinada parecida a la siguiente:

La Gestión Coordinada en un paso de frontera es el esfuerzo de poner en línea las acciones y actores involucrados en el objetivo de lograr la facilitación del comercio y turismo internacional. En ese sentido, la gestión coordinada debe darse en las acciones previas, durante y después de la acción de control fronterizo, de tal manera que se garantice continuidad y sostenibilidad en el tiempo.  Este tipo de gestión, de otro lado, supone  decisiones políticas, normativas e institucionales, así como un cuidadoso proceso de relacionamiento con la población impactada y con usuarios en los ámbitos nacionales y binacional.    

Lograr este escenario de gestión en pasos de frontera supone, como todo proceso de cambios y desarrollos, ciertas condiciones que deberían cumplirse para lograrlo.

Con el ánimo de avanzar hacia una identificación más exhaustiva de las razones que estarían en la base de la lentitud de los procesos de implementación de sistemas de control integrado en Sudamérica, se pone a consideración de los interesados este documento de trabajo que propone líneas de reflexión al respecto. 

control integrado en fronteras

Los expertos y los mortales de a pie, están preocupados por el lento proceso de implementación de sistemas de control integrado en latino américa. Esta es una preocupación legítima si se tiene en cuenta los 20 años del Acuerdo de Recife de MERCOSUR y los 13 de la Decisión 502 de la CAN.