EL ACUERDO DE RECIFE Y LA DECISIÓN 502.

De Nilo Meza

nilomeza@gmail.com

Tal como se resume en el cuadro siguiente, las normas de MERCOSUR y la COMUNIDAD ANDINA tienen el mismo objetivo y los procedimientos generales que establecen para implementar sistemas de control integrado son muy similares.

Temática	Acuerdo de Recife (MERCOSUR, 1933)	Decisión 502 (COMUNIDAD ANDINA, 2001)
DEFINICIONES	Define el “control integrado”  como la actividad de control realizada en uno o más lugares, utilizando procedimientos administrativos y operativos compatibles y similares en forma secuencial y, siempre que sea posible, simultánea; así como el “área de control integrado” como la parte del territorio del País Sede, incluidas las instalaciones donde se realiza el Control Integrado por parte de los funcionarios de dos países. Para estos efectos se define el “País Sede”, “País Limítrofe”, “Punto de Frontera”, “Instalaciones”, “Funcionario”, “Libramiento” y “Organismo Coordinador” de cada país en el área de control integrado.	Define el CEBAF (Centro Binacional de Atención en frontera) como el conjunto de instalaciones que se localizan en una porción del territorio de un País Miembro o de dos Países Miembros colindantes. El CEBAF podrá estar ubicado a la salida o ingreso por carretera del territorio de un País Miembro hacia otro País Miembro o hacia un tercero, si así lo convienen las partes involucradas. El “control integrado” es la verificación y supervisión de las condiciones legales de entrada y salida de personas, equipajes, mercancías y vehículos que realizan, en forma conjunta, en los CEBAF funcionarios nacionales competentes designados por el País de Salida y el País de Entrada. El control integrado en los CEBAF implicará la parada momentánea y por una sola vez del flujo de personas, equipajes, mercancías y vehículos y utilizará procedimientos administrativos y operacionales armonizados o compatibles que progresivamente se irán transformando en procedimientos únicos. Para esos efectos define “funcionarios nacionales competentes”; “instalaciones”; “Junta de Administradores” establecida por acuerdo bilateral; “País de salida” que inicia el control integrado; “País de entrada” que concluye el control integrado; “Paso de Frontera” ; “Servicios básicos”; “Servicios complementarios”
DISPOSICIONES GENERALES	El control del país de salida se realizará antes del control del país de entrada, para lo cual la jurisdicción y competencias de los organismos y funcionarios del país limítrofe se considerarán extendidas, en un marco de colaboración mutua entre funcionarios de ambos países. Se establece también mecanismos y procedimientos en los casos en que se produzca autorizaciones de salida pero no de entrada de personas o mercancías. Los organismos nacionales competentes concertarán acuerdos operativos y adoptarán sistemas que complementen y faciliten el funcionamiento de los controles aduaneros, migratorios, sanitarios y de transporte, editando para ello, los actos pertinentes, para su aplicación.	Los Países Miembros de la C.A. podrán establecer los CEBAF que consideren necesarios mediante Acuerdos Específicos en los cuales se consignarán las disposiciones que regularán los aspectos jurídicos, incluyendo los de jurisdicción y competencia, económico-financieros, administrativos, operacionales y otros necesarios para le funcionamiento del CEBAF. El CEBAF podrá estar ubicado Íntegramente en el territorio de un país, aledaño a un paso de frontera; o, a un lado y otro, aledaños al paso de frontera.        Hasta que los procedimientos sean únicos, el control se efectuará de manera secuencial comenzando por el que corresponda realizar a los funcionarios competentes del País de Salida y continuará con el de los funcionarios del País de Entrada. En la medida que los procedimientos sean únicos, el control se hará de manera simultánea por parte de los funcionarios del País de Salida y del País de Entrada.        En ningún caso los controles en el País de Entrada podrán comenzar si los funcionarios nacionales competentes designados del País de Salida no hayan concluido su actuación.         Los Países Miembros que establezcan un CEBAF podrán convenir, mediante Acuerdo Específico, la concesión de su construcción y operación.
OBJETIVOS		El objetivo general es promover el establecimiento de los CEBAF en los Países Miembros de la C.A.; y, sus objetivos específicos: implantar un sistema de control integrado de gestión y control de los tráficos bidireccionales; evitar la duplicidad de trámites y registros; facilitar el transporte por carretera de pasajeros y mercancías, entre otros.
IMPUESTOS, TASAS Y OTROS GRAVAMENES	Los organismos de cada país están facultados a recibir, en el Área de Control Integrado los importes correspondientes a los impuestos, tasas y otros gravámenes, de conformidad con la legislación vigente en cada país. Los montos recaudados por el País Limítrofe serán trasladados o transferidos libremente por los organismos competentes para su país.
ORGANIZACIÓN Y ADMINISTRACIÓN	El material necesario para el desempeño del País Limítrofe en el País Sede, o para los funcionarios del País Limítrofe en razón de su servicio, estará dispensado de restricciones de carácter económico, de derechos, tasas, impuestos y/o gravámenes de cualquier naturaleza a la importación y exportación en el País Sede. El personal de empresas prestadoras de servicios, estatales o privadas, del País Limítrofe estará también autorizado a dirigirse al Área de Control Integrado, mediante la exhibición de un documento de identificación.	Los CEBAF estarán a cargo de una Junta de Administradores (JA) que, entre otras funciones, homologa horarios de atención; armoniza procedimientos; promueve fórmulas para solventar el pago de los servicios.  La J.A. se sujetará a las disposiciones establecidas en los Acuerdos Específicos. Cada país comunicará a la J.A. la lista oficial de los funcionarios nacionales competentes designados para desempeñar sus funciones en el CEBAF, incluyendo a los que integrará la Junta de Administradores. Los funcionarios nacionales competentes designados de los Países Miembros que establezcan un CEBAF se prestarán asistencia mutua para el ejercicio de sus respectivas funciones dentro del mismo.
FUNCIONARIOS	Las autoridades del País Sede suministrarán a los funcionarios del País Limítrofe la misma protección y ayuda que a sus propios funcionarios. Los organismos coordinadores del Área de Control Integrado deberán intercambiar las listas de los funcionarios de los organismos que intervienen en esa Área. Asimismo, las autoridades competentes del País Sede se reservan el derecho de solicitar la sustitución de cualquier funcionario perteneciente a institución homóloga del otro país. Los funcionarios no comprendidos en las listas mencionadas, estarán autorizadas a dirigirse al Área de Control Integrado, con la identificación de su cargo, función o actividad, mediante la exhibición del respectivo documento. Los funcionarios que ejerzan funciones en el Área de Control Integrado deberán usar en forma visible los distintivos de los respectivos organismos. Los funcionarios que cometan delitos en el Área de Control Integrado, en ejercicio o con motivo de sus funciones, serán sometidos a los tribunales de su país y juzgados por sus propias leyes.	El personal, cualquiera que sea su categoría, designado por el País de Salida o el País de Entrada para ejercer sus funciones en los CEBAF.
FINANCIAMIENTO	El País Sede asumirá los gastos de construcción y mantenimiento de los edificios y de los servicios generales, salvo que se acuerde un mecanismo de coparticipación o compensación de los gastos. El País Limítrofe asume el costo de su mobiliario, equipamiento y comunicaciones. Las mencionadas restricciones tampoco se aplicarán a los vehículos utilizados por los funcionarios del País Limítrofe, tanto para el ejercicio de sus funciones en el País Sede, como para el recorrido entre el local de ese ejercicio y su domicilio.	Los Países Miembros establecerán de mutuo acuerdo la forma y las alternativas para financiar los estudios, construcción de las instalaciones, adquisición de equipos y mobiliario del CEBAF. A solicitud de los Países Miembros interesados, la Corporación Andina de Fomento (CAF) podrá establecer condiciones preferenciales para dar viabilidad al financiamiento de los estudios y obras de cada CEBAF.
DENUNCIA	Cualquier país signatario podrá denunciar el presente Acuerdo, comunicando su decisión a las demás Partes con 180 días de anticipación al depósito del respectivo instrumento de denuncia ante la Secretaría General de la ALADI.
ADHESION	El presente Acuerdo está abierto a la adhesión, previa negociación, de los restantes países miembros de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). La adhesión se formalizará, una vez negociados los términos de la misma, entre los países signatarios y el país adherente, mediante la suscripción de un Protocolo Adicional al presente Acuerdo, que entrará en vigencia treinta (30) días después de su depósito en la Secretaría General de la ALADI. Para los efectos del presente Acuerdo y de los protocolos que se suscriban, se entenderá también como país signatario al adherente admitido.

PASOS DE FRONTERA y CONTROL INTEGRADO EN SUDAMERICA

de Nilo Meza

nilomeza@gmail.com

Al iniciar la década del ochenta,  el Consejo de la Comunidad Europea[1] estableció, dentro de las 10 prioridades en materia de integración, la puesta en marcha de una política específica destinada a facilitar los pasos de frontera en el marco del objetivo general de lograr el Mercado Común.

La ejecución de esta política permitió tener un conocimiento exhaustivo sobre los tiempos que transportistas y usuarios invertían en los puntos de cruce fronterizo y, sobre esa base, proponer las formas posibles de reducir dichos tiempos sin perder de vista los indispensables controles y formalidades que cada caso ameritaba.

En esa lógica, mucho antes del año 2000, prácticamente se habían eliminado todos los controles fronterizos dentro de la Unión Europea para el transporte y el flujo de mercancías, especialmente en el transporte por carretera.  El progreso alcanzado en la simplificación y facilitación de los cruces fronterizos fue uno de los logros más importantes para el establecimiento de la integración económica y social en el viejo continente.

Por tanto, lo que solía ser comercio y tráfico internacional entre los Estados Miembros de la Unión Europea, se ha convertido en un comercio y tráfico interno de la Unión, hecho permitió:

• Desarrollar políticas de transporte y, a la vez, promover una integración más profunda del espacio europeo.
•  Simplificar y facilitar procedimientos de control fronterizo dentro de la Unión Europea.

En Sudamérica, donde más del 45% del valor de los volúmenes comercializados se realizan por carretera, los pasos de frontera aún mantienen estructuras y sistemas que no responden a las exigencias actuales de técnicas y procedimientos competitivos de facilitación del comercio intraregional.  No obstante, el acceso carretero a los más importantes de ellos está en excelentes condiciones, pues forma parte del 13% de la infraestructura vial sudamericana con pavimento por donde transita dicho comercio.

En septiembre de 2000, en la cumbre de presidentes de América del Sur realizada en Brasilia, se lanzo el proyecto denominado IIRSA (Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana). En esa oportunidad 12 presidentes de Sudamérica decidieron poner en marcha el más ambicioso proyecto de integración con el objetivo de lograr una región económica integrada, reduciendo su vulnerabilidad a shocks externos e impulsando sectores productivos de alta competitividad global a favor de sus poblaciones.

En ese contexto, el tema de la “Facilitación de los Pasos de Frontera” resultó siendo uno de los siete procesos sectoriales que IIRSA ha considerado de la mayor importancia en su estrategia de intervención.  De los más de 100 pasos de frontera registrados en el estudio elaborado con apoyo del BID y la CAF[2], solo 20 explican el 90% de los volúmenes comercializados por carretera y, entre ellos, 13 conectan a países de MERCOSUR concentrando el 76.4% de la carga comercializada en Sudamérica, incluyendo el comercio de Bolivia con MERCOSUR+Chile.  En dicho estudio se omitió el paso de frontera   Santa Rosa-Chacalluta, cuya importancia en términos de pasajeros lo coloca entre los primeros de Sudamérica.  

En relación a los sistemas y procedimientos de control, los pasos de frontera se distinguen por su amplia heterogeneidad que responde a realidades geográficas, normativas y acuerdos bilaterales.  Los hay desde los más avanzados controles integrados para pasajeros y carga, localizados en uno de los países involucrados, como es el caso de Santo Tomé (Argentina)-San Borja (Brasil), hasta controles separados con todos sus procedimientos en cada lado de la frontera, como ocurre en todos los pasos de la Comunidad Andina. 

Entre esos extremos han surgido sistemas de control que combinan modalidades adecuadas a sus condiciones geográficas y político institucionales, como aquellos que permiten la operación de control integrado de carga en un lado de la frontera y, en el otro, el de pasajeros, como ocurre en Santana do Livramento (Brasil)-Rivera (Uruguay) que un lado estén integrados el control de carga y, en el otro lado, el de pasajeros.  Así mismo, se vienen dando casos en que los países acuerdan operar con controles integrados bajo la modalidad de país de ingreso-país sede, por la cual en el país de entrada, en forma yuxtapuesta, se registra la salida e ingreso de pasajeros y carga, como ocurre en Paso de los Libres (Argentina)-Uruguayana (Brasil). 

Al observar comparativamente los pasos de frontera en Sudamérica, el estudio del BID-CAF encontró que los del MERCOSUR están mejor implementados en infraestructura, equipamiento, conocimiento de normativa regional, en armonización de normas y procedimientos de control, en cualquiera de las modalidades anotadas, que los de la Comunidad Andina.  Además,  mientras en los primeros no se presentan problemas de carácter exógeno al transporte, en los últimos perviven prácticas que, asociadas a tradicionales nociones de “soberanías” y “autonomías” donde la colaboración y la complementación con “el vecino” no es parte de lo cotidiano,  terminan erosionando la fluidez y competitividad que la nueva dinámica del comercio internacional espera de un paso de frontera[3].

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[1] Horst-Hermann Binnenbruck

   Ex miembro de la Comisión Económica y Social de la Unión Europea

   La Simplificación de los pasos fronterizos en Europa.

   Asociación de Tránsito por Carretera, Rheinland e.G, Koblenz, Alemania.  1994.

[2] Banco Interamericano de Desarrollo/Corporación Andina de Fomento

   Facilitación del transporte en los pasos de frontera de sudamérica.

   Estudio realizado en el marco de la dinámica IIRSA de 2002.

  

[3] Previo al estudio realizado por el BID/CAF, el Departamento de Integración del Banco elaboró un Estudio Integral de los Pasos de Frontera Intraandinos el año 2001.  Sus principales aportes están referidos a estrategias de desarrollo posibles en los distintos pasos de frontera.

ACUERDO MARCO PERÚ-BRASIL

ZONA DE INTEGRACIÓN FRONTERIZA

Este es uno de los principales acuerdos del Perú para promover, en forma compartida, procesos de desarrollo en zonas y áreas definidas como frontera y parte de espacios regionales fronterizos.

Los principios subyacentes del Acuerdo tienen que ver con Concertación de acciones y la Voluntad de intercambiar información para, por ambas vías, procurar una acción coordinada, una acción conjunta, de los Estados en sus diferentes niveles, en materia de desarrollo que, inicialmente, estaría comprendido en el Plan ZIF en curso de elaboración.  Dicho eso, veamos qué trae, para nuestro propósito, el Acuerdo Marco.

En el Art. 4, inciso d, de Objetivos Generales, los gobiernos acuerdan “d. Crear instrumentos legales específicos para promover el desarrollo de la ZIF Perú-Brasil, cuando sea necesario”.  Esto es clave, pues habría voluntad política de crear los mecanismos binacionales que le den institucionalidad a la ZIF intervenida.

Como para no queden dudas, en el mismo Art. 4, inciso b, de Objetivos Específicos referidos a la sostenibilidad político-institucional, ambos gobiernos acuerdan “b. Desarrollar la institucionalidad bilateral y fronteriza necesaria para la implementación de la ZIF Perú-Brasil”, fortaleciendo la presencia del Estado en la ZIF, así como fortaleciendo los gobiernos regionales, locales y estaduales que operan en su ámbito.

Asimismo, en el Art. 6 de Lineamientos Generales, inciso c., se refuerza las ideas anteriores estableciendo que se deben “Fortalecer las entidades nacional y los mecanismos bilaerales dedicados a los temas de desarrollo e integración fronterizos”.

De lo dicho, se podría deducir que ambos países están dispuestos a implementar la ZIF dotándose de instrumentos que tienen que ver con la institucionalidad (normas y mecanismos) y la operación en el ZIF (Planes de Desarrollo)

El Art. 5, define el área ZIF para el cual se está haciendo el Plan de Desarrollo:

Por el Perú: El Departamento de Madre de Dios; la Provincia de Quispicanchis (Departamento del Cusco); y las Provincias de Carabaya y Azángaro (Departamento de Puno); teniendo como núcleo administrativo para la integración a la ciudad de Puerto Maldonado.

Por Brasil: Los Municipios de Acrelandia, Assis-Brasil, Brasileia, Bujarí, Capixaba, Epitaciolandia, Placido de Castro, Río Branco, Senador Guiomard, Sena Mdureira, Xapuri, Porte Acre (Estado de Acre); Boca do Acre, Canutama, Lábrea y Pauini (Estado de Amazonas); teniendo como núcleo administrativo para la integración a la ciudad de Rio Branco.

El Art. 7 es un tributo a la desintegración pues establece que “Las Partes podrán acordar la ejecución gradual y de manera independiente” de los programas y proyectos recogidos en los planes operativos o de desarrollo.  Esto me parece que es un enorme riesgo de seguir actuando cada país de “manera independiente” aún cuando puedan hacer declaraciones sobre la voluntad integracionista… si hay programas y proyectos que pueden hacerlo  de manera independiente, entonces desaparece la naturaleza de la acción conjunta, la integradora, la responsabilidad conjunta… Un programa o un proyecto diseñado y formulado para la ZIF es un programa o proyecto que demanda una acción conjunta orgánica de ambos estados, no es una cuestión de coordinación solamente, esto llevaría a una experiencia no tan alentadora como es el Plan Binacional, donde se dio rienda suelta a las acciones de “manera independiente” con nombre de binacional.  Esto no quiere decir que lo que se haga en forma independiente no sirva a la integración, sí podrían servir, pero tiene una categoría diferente, es la acción de ambos estados materia de coordinación, pero no de gestión conjunta como lo debiera ser los programas y proyectos de la ZIF… ser programa/proyecto ZIF es ser, esencialmente, binacional.

Modelos Operativos de control integrado

YUXTAPUESTO	SECUENCIAL
Efectiva parada única de personas, carga y vehículos frente a cada par de organismos de control fronterizo / Se configura un escenario en el cual emerge con claridad la posibilidad de un control simultáneo, hacia una efectiva eliminación de duplicidad de trámites.	Se mantiene esquema de CENAF y se produce doble parada, aun cuando ésta se produzca en distancias menores.
Ambientes de oficina compartidos por pares de organismos… el trabajo es “codo a codo”	Ambientes de oficina privados para cada organismo.
No hay tiempos muertos entre un paso y otro del proceso de control por pares de organismos.	Riesgo de tiempos muertos entre un paso y otro del proceso de control.
Se genera clima de confianza entre funcionarios de ambos países.	Los recintos privados no permiten generar clima de confianza entre funcionarios de ambos países.
Se genera condiciones de transparencia en los procesos de control.	La transparencia queda en duda.
Se genera condiciones para una actitud cooperativa permanente entre los funcionarios de ambos países.	La cooperación entre funcionarios es eventual y circunscrita a temas específicos.
El desarrollo de los valores mencionados facilita implementación de procesos de captura y trasmisión de datos en forma conjunta.	La ausencia de esos valores dificulta la implementación de los procesos de control integrado que supone confianza mutua.
El desarrollo de los valores mencionados facilitaría construir, compartir y tener acceso a bases de datos hasta los límites que decida cada país.	La ausencia de esos valores dificulta compartir y tener acceso a bases de datos.
Crea condiciones para reducir asignación de recursos al servicio de control fronterizo.	Mantiene necesidades de asignación recursos tal cual ocurre en un modelo CENAF.
El registro y captura de datos pueden ser anulados en un sencillo proceso reversa por pares de organismos	La reversa de datos del registro y captura de datos ofrece mayores dificultades.
Facilita controles integrados especializados.	Dificulta la especialización de control integrado.

TRES PREGUNTAS CLAVES

Y FINAL INTERESANTE DEL SEMINARIO REGIONAL “GESTIÓN COORDINADA DE FRONTERA”

De Nilo Meza Monge

niomeza@gmail.com

1.   ¿Cuáles son los elementos y actores básicos que se deben considerar en la gestión de un paso de frontera?

Sin ser exhaustivos, encuentro los siguientes elementos:

a.    El tema de la institucionalidad

En términos laxos, incluye: una clara y expresa voluntad política de las autoridades nacionales del Ejecutivo y Legislativo; luego,  Acuerdos bilaterales que definan qué modalidad operativa están dispuestos a montar en sus pasos de frontera;  una estrategia de relacionamiento con la población y autoridades locales involucradas; un liderazgo institucional en la gestión de los pasos de frontera; entre otros.

b.    El tema del mejoramiento de procesos y de la infraestructura.

A la luz de la experiencia, la gestión electrónica de los procesos de control fronterizo es cada vez más importante en el momento de los diseño de infraestructura que facilite dicha gestión. No es el cuento del huevo o la gallina, sino una constatación de recientes tiempos;  

c.     El tema del liderazgo en la gestión de pasos de frontera.

Sería interesante considerar que la gestión de un paso de frontera es, esencialmente, un tema bilateral, de allí aquella frase acuñada en el Perú de que “un paso de frontera es un baile de dos… podría ser de tres”,  por tanto su habilitación e implementación, en cualquiera de sus modalidades operativas, integradas binacionalmente o no, es una tema que compromete dos países y, solo en ese sentido, aparecen los Ministerios de Relaciones Exteriores como los más calificados para liderar este tema, mucho más en su condición neutral en relación a las autoridades operativas del control fronterizo.  Por ahora, mientras no tengamos un Ente Rector de pasos de frontera, esto ha dado resultado en el Perú y otros países, con más o menos variantes.

d.    El tema del mejoramiento de procesos y la tecnología que ello supone.

e.    El tema de la coordinación interna constituye casi una condición fundamental para la gestión exitosa.

f.     El tema de la permanencia de los funcionarios encargados del paso de frontera… no pueden ser removidos sin un ordenado proceso de transferencia de funciones.

Actores básicos:

También si ser exhaustivos y casi derivados de lo anterior:   

a.    Autoridades al más alto nivel político, Ejecutivo y Congreso, con capacidad de dictar normas,

b.    Autoridades de control fronterizo, a nivel central y local;

c.     Poblaciones y autoridades locales, directamente involucradas o potencialmente afectadas por una intervención en el paso.

d.    Operadores de comercio internacional, como principales usuarios de un paso de frontera… no son los contrabandistas ni los informales que, de otro lado, se siente afectados y por tanto hay que tomarlos en cuenta.  

e.    Autoridades locales, cuya relación con ellos no supone participación en la gestión de una paso de frontera, sino una relación estratégica donde los objetivos del paso y los de dichas autoridades sean optimizados.

f.     Organismos multilaterales, cuyo apoyo técnico y financiero es fundamental, aún cuando su uso, combinado o no, es responsabilidad de los países.

2.   ¿Cuáles serían las principales iniciativas y tecnología que debería tener en cuenta para un paso de frontera?

No es mi tema, pero lo intuyo… estoy seguro que hay gente mucho más calificada que podría escribirlo más apropiadamente.

3. ¿Por qué es más conveniente el control integrado en frontera?

El “control integrado” tiene dos campos: uno, a nivel interno, cuyo logro es condición fundamental para dar el siguiente paso; dos, el que se da nivel binacional.

A riesgo de repetir una verdad de perogrullo, subrayo que en cualquiera de los escenarios de integración de controles, se gana en tiempos y costos.  Los tiempos de permanencia de usuarios y los tiempos de los servidores públicos, se reducen notablemente.  Los costos para usuarios y servidores, se reducen.  Todo ello facilita el comercio y turismo bilateral.

No obstante vale la pena ampliar los beneficios de un control integrado binacional:

·         Se logra una parada en lugar de dos, con ello se gana en tiempo y costos en el proceso de control.

·         Dependiendo de la modalidad operativa que acuerden los países (una o doble cabecera), los montos de inversión en infraestructura y equipamiento tenderán a bajar.

·         Se logra un clima de cooperación y transparencia en el proceso de control fronterizo que, hoy, aparece inimaginable.

·         Se logra un clima de confianza que genera condiciones para una gradual integración de procesos en todos los campos del control fronterizo.

·         Se genera condiciones para “encargar” funciones específicas entre funcionarios de ambos países que ahora parecen imposibles.

·         Se genera condiciones reales para una acción conjunta.

PARA EL ANECDOTARIO

En el aeropuerto de Guatemala pasé migraciones relativamente fácil, pasé aduanas con revisión de scanner y manual, se demoraron su tiempo, y luego antes de chequear el ingreso al avión, mi equipaje, una vez más, fue revisado manualmente por oficiales de seguridad del aeropuerto.  

Demoras de más de 40 minutos, riesgo de perder la conexión al Perú y seguir transpirando en estas salas de espera sin aire acondicionado y sin posibilidad de ir a los SSHH sin que te revisen nuevamente el equipaje.

Moraleja: si en el aeropuerto principal de Guatemala no pueden resolver el problema del aire acondicionado en casi 6 meses, se puede esperar una conducta distinta para arreglar sus pasos de frontera terrestre?

Guatemala, 22 de marzo de 2013.

LOS PASOS DE FRONTERA

LOS PASOS DE FRONTERA

En el mundo, el tema de los pasos de frontera es una vieja historia.

Uno de los primeros anuncios de intervención pública en los procesos de control fronterizo está registrado en las Directivas del Anexo General del Convenio de Kyoto, 1974, por las cuales señala la conveniencia de promover la simplificación y armonización de los regímenes aduaneros del mundo.

Desde entonces se recomendaba la implementación de controles fronterizos bajo modalidades derivadas de la yuxtaposición de controles, en las cuales se generarían condiciones para una administración aduanera cooperativa hasta llegar a un único control aduanero de ambos países, es decir, un control integrado.

Ocho años después, las Naciones Unidas, 1982, propicia la suscripción del Convenio Internacional sobre Armonización de los Controles de Mercancías en las Fronteras, con el objeto de reducir los obstáculos a los intercambios comerciales internacionales. Este instrumento, a la fecha, ha sido suscrito por 55 países, la mayoría de ellos europeos y solo Cuba de todo el continente americano.

Pero lo más sustantivo de los esfuerzos por facilitar el control fronterizo, viene desde 1985 como parte de un trascendental proceso de integración iniciada por los Estados de Alemania, Francia, Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo que decidieron formar la entonces Comunidad Económica Europea.  Estos países, entre otros asuntos, acuerdan mediante el Convenio de Schengen, suprimir gradualmente los controles fronterizos en sus pasos de frontera comunes.

El citado acuerdo dispuso que en aquellos pasos donde aún subsistiera el control fronterizo, el mismo se realizaría bajo la modalidad de oficinas yuxtapuestas, evitando con ello la doble parada. El control de vehículos de turismo solo sería “una simple inspección ocular” en plena marcha y los ciudadanos que viven en áreas fronterizas comunes podrán transitar libremente por cualquier punto de la frontera. Asimismo,  las autoridades aduaneras y policiales reforzarían la cooperación entre ellas para luchar contra el fraude fiscal y aduanero, el contrabando, y el movimiento irregular de capitales.  

Todo ello actualmente es una realidad, ya no solo en los cinco Estados que iniciaron el proceso de facilitación fronteriza, sino en los 28 países que hoy forman la Unión Europea. Por tanto, lo que solía ser comercio y tráfico internacional entre los Estados Miembros, se ha convertido en un comercio y tráfico interno de la Unión.

En América del Sur, aún cuando lo estamos haciendo con demora, tenemos experiencias importantes tales como del MERCOSUR + Chile, la de la CAN, y la de países de distintos bloques, que han logrado acuerdos marcos y específicos, que han facilitado la adopción del sistema de control integrado por los Estados involucrados.

Ese dinamismo se inició en 1993 cuando los países de MERCOSUR firmaron el Acuerdo de Recife y convinieron en implementar centros de control integrado en sus pasos de frontera.   Los más avanzados sistemas de control fronterizo están en ese bloque, especialmente en las fronteras de Brasil y Argentina.

En la CAN, en junio 2001, con la Decisión 502,  se acuerda implementar los Centros Binacionales de Atención en Frontera, cuyas expresiones más visibles de concreción están en los pasos de frontera que comparten Bolivia, Ecuador, Colombia y Perú.

Las experiencias de estos bloques subregionales, así como las que se vienen produciendo entre pares de países de ambos bloques, resulta una referencia sustantiva en este tema.  Sin duda, estos son hitos de un proceso acumulativo y de capitalización de conocimientos, del desarrollo conceptual y metodológico sobre el tema, así como administrativo y operativo, que se ha producido en estos últimos 13 años y que el Perú ha decidido aprovecharlo.

De otro lado, la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), soporte técnico de COSIPLAN, es otro gran espacio donde los pasos de frontera adquieren personalidad propia.

En COSIPLAN/UNASUR se ha comprendido que el desarrollo de la infraestructura es importante, particularmente cuando se convierte en condición básica de los procesos de integración económica de nuestros países, cuando permite optimizar la organización y planificación territorial, cuando promueve el desarrollo productivo y dinamiza el comercio intra regional, dándole sentido cabal al concepto de Ejes de Integración y Desarrollo (EID).

En esa lógica, con IIRSA/COSISPLAN se logró posicionar el concepto de integración, generando diversos espacios de trabajo conjunto que, entre otros, permitieron identificar 531 proyectos de integración y 31 de ellos incluidos en la Agenda Priorizada de Proyectos de Integración (API).  Sin embargo, la falta de financiamiento, de difusión, ausencia de mecanismos de seguimiento y evaluación, el débil o nulo efecto vinculante de los consensos alcanzados en IIRSA, entre otras dificultades, determinaron una baja ejecución de los proyectos mencionados.

Esas dificultades, felizmente para nuestra Sudamérica, han comenzado a superarse con el esfuerzo creciente de UNASUR y con la nueva dinámica que COSIPLAN le viene imprimiendo a los Proyectos de infraestructura y desarrollo.  Es evidente que los mecanismo mencionados constituyen una institucionalidad sudamericana mucho más fuerte que los previos, con claro respaldo político de sus más altas autoridades que generan condiciones suficientes para que sus acuerdos alcancen razonables niveles de naturaleza vinculante, en un marco de inclusión social, equidad y participación ciudadana que establece el Tratado Constitutivo de UNASUR.

En ese marco institucional y político, resulta de la más alta importancia para los objetivos del presente encuentro promover y participar activamente en el Proceso Sectorial de Integración (PSI) referido a los Pasos de Frontera.  En este campo es necesario impulsar los estudios y financiamiento que requieren nuestros más importantes pasos de frontera, actuales y potenciales, no solo en el campo de la infraestructura de control fronterizo, sino sobre todo de procedimientos y procesos de control fronterizo integrado binacional que nos aproximen a la modernidad y competitividad que el Perú requiere en el concierto sudamericano.

Los pasos de frontera son, per se, factores fundamentales de articulación de corredores y de espacios de integración.  No tiene sentido, entonces, construir  vías de primer nivel cuando los pasos de frontera que tiene que atravesar son ineficientes y precarios.  son los casos de Iñapari, Desaguadero y el Eje Vial Nº1, incluidas en carreteras de primer nivel, los pasos de frontera son verdaderos cuellos de botella que le quitan eficiencia a las vías y puentes costosamente construidos, erosionando con ello la competitividad del país.  Esta constatación resultaría suficiente argumento para que todos los pasos de frontera vinculados a los EID debieran ser parte de la API. Pero no siempre es así.

Es por ello que debemos redoblar esfuerzos para superar nuestras insuficiencias, a fin de estar en las mejores condiciones para responder a la dinámica de flujos de personas, vehículos y mercancías desencadenada por el desarrollo de nuestros países, que hoy día otorgan a nuestra región índices económicos privilegiados, ello ha dado como resultado importantes inversiones en nuestras infraestructura vial, por ello se reclama otra mirada, mucho más moderna y pragmática, conveniente a los intereses de nuestro país en su relación con la región en su conjunto.

Siendo verdad lo anterior, en el caso del Perú no debe entenderse que estamos promoviendo una proliferación de pasos de frontera en los más de 7,000 km de fronteras que tiene el Perú con cinco países vecinos.  Los 27 pasos que hoy tiene el Perú pueden ser muchos o pocos en relación a la creciente importancia del comercio bilateral por carretera y por medios fluviales, pero su atención gradual y sistemática en el mediano plazo debe ser establecido en estudios que reflejen objetivamente necesidades de habilitación y requerimientos de recursos para dicho efecto.  Dicho estudio será realizado en los siguientes meses con una Cooperación Técnica del BID.

Creciente interés

CRECIENTE INTERÉS
Los eventos que IIRSA/COSIPLAN, EL BID, SELA, FMI, etc., vienen promoviendo para abordar los temas referidos a los pasos de frontera y, en general, al desarrollo e integración fronteriza son reveladores de un creciente interés por parte de los Estados por dar respuestas concretas a la dinámica económica y social que se viene produciendo en latinoamérica como consecuencia del gradual y sostenido incremento del comercio y turismo intraregional.

En ese escenario se inscriben los esfuerzos de los gobiernos de sudamérica y organismos multilaterales con la CAN que, con su nuevo Secretario General, han iniciado un proceso de reingeniería en su estructura y alcances. 

EMPODERAMIENTO PARA HACER CONTROL INTEGRADO

Empoderamiento para hacer control integrado en fronteras[1].

El empoderamiento, para nuestro caso, tiene dos escenarios: el primero está relacionado con aquel proceso por el cual los funcionarios encargados del control fronterizo terminan haciendo suyo el mensaje de los beneficios del control integrado; y el segundo tiene que ver con el hecho de posicionar el mensaje del control integrado en fronteras en los usuarios y, también, en las poblaciones directamente involucradas.   Dos casos, donde bolivianos, ecuatorianos y peruanos hicieron uso creativo de acuerdos multilaterales, son ilustrativos al respecto:

·      Paso de frontera Desaguadero (Perú-Bolivia).  En el marco de la Decisión 502 y el correspondiente Acuerdo Específico para este paso, 4 años de prédica de las bondades del control integrado binacional dieron sus frutos.  Mientras se desenredaba la maraña de la gestión pública para la construcción del CEBAF, los funcionarios del paso fronterizo, de ambos lados, decidieron poner en marcha el control integrado, modalidad yuxtapuesta por pares de organismos, en las condiciones precarias en que operan actualmente, demostrando que los edificios grandes y bonitos no son tan imprescindibles cuando hay voluntad y convicción de hacer las cosas.  Esta actitud de los funcionarios locales, apreciada por sus jefes nacionales, es también una protesta frente a una burocracia que no termina de adecuarse a los nuevos tiempos en esta materia.

·      Paso de frontera Eje Vial Nº 1 (Perú-Ecuador).  También en el marco de la Decisión 502, los acuerdos de paz y Acuerdos Específicos suscritos bilateralmente para este paso, se puso en marcha el control fronterizo binacional bajo la modalidad yuxtapuesta. Este, como el caso anterior, es el inicio macizo de un proceso mucho mayor que llegará a la integración de procesos.  Este paso, es uno de los 4 pasos acordados por ambos países, con instrumentos del nivel de Tratados, en los cuales se implementará centros de control fronterizo tipo CEBAF con responsabilidades compartidas en diferentes modelos operativos.  Mientras en el Eje Vial Nº 1, se acordó que fuera un CEBAF de doble cabecera y yuxtapuesto por pares de organismos, en el Eje Vial Nº2, será de cabecera única con sede en el Perú, en el Eje Vial Nº 3, será de cabecera única con sede en Ecuador y en el Eje Vial Nº 4, será de  cabecera única con sede en el Perú.  Estos acuerdos son firmes y están en marcha. Queda claro, en cada experiencia abordada, que la cabecera única es, desde cualquier punto de vista, la mejor opción operativa para dos países,  por lo que la doble cabecera, conforme vaya pasando el tiempo, es un paso de tránsito hacia la cabecera única.

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[1] Empoderamiento entendido como un proceso por el cual la capacidad de los funcionarios y poblaciones directamente involucradas, destinatarias de acciones de capacitación y entrenamiento, se fortalece hasta el punto de tener domino de las circunstancias y condiciones en las que se procesan las acciones públicas en el paso de frontera.

UN BAILE DE DOS, RITMO PARA EL CONTROL INTEGRADO

UN BAILE DE DOS, NO HAY OTRA FORMA DE HACER CONTROL INTEGRADO

La gestión pública, o tercerizada, en los pasos de frontera, desde su habilitación, configura un escenario donde entran en acción dos o tres protagonistas, a eso en el Perú se le ha venido llamando coloquialmente un “baile de dos”, cuando no de tres.  Si, además, acuerdan implementar un sistema de control fronterizo, en cualquiera de sus modalidades operativas, desde las más elementales formas de control fronterizo hasta las más modernas que incluyen sistemas de control integrado, el escenario donde dos o tres protagonistas actúan se muestra mucho más claramente.

Esta constatación, que no amerita una sesuda investigación, se da en el momento de la coordinación bilateral o trilateral habilitante del paso, en el interno de los organismos que operan en el paso de cara al “otro lado”, en el conjunto de organismos de ambos países que decidieron una gestión conjunta del control fronterizo, etc.

Sobre la base de los acuerdos multi o bilaterales, se establecen mecanismos bilaterales de coordinación local, cuya composición privilegia la participación de los funcionarios locales del control fronterizo de ambos países, sin perjuicio de estar acompañados de funcionarios de mayor jerarquía, sobre todo cuando se tiene que tomar alguna decisión que no contemple las competencias ni atribuciones que les reconoce sus normas y procedimientos reglamentarios aprobados por ellos y ratificados por sus autoridades nacionales. Estos son los casos de los Comités de Coordinación Bilateral (CCB) y las Mesas Informáticas acordados entre el Perú,  Chile y Brasil, o las Juntas de Administradores (JA) acordados entre el Perú con Bolivia y Ecuador.